Debido a la incorporación de derechos adicionales: ¿Un Estado más grande a partir de la nueva Constitución? Desafíos, riesgos y eventuales impactos
Autor: Jéssica Esturillo O.
Economistas advierten que el incremento del gasto público debe ir acompañado de mayor eficiencia del aparato estatal y de elementos que permitan generar los recursos necesarios para cubrir estos desembolsos crecientes sin poner en riesgo la estabilidad fiscal y el crecimiento de la economía.
El tamaño del Estado —medido como el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que representa el gasto público— no ha dejado de aumentar en los últimos dos años, llegando a niveles récord.
La respuesta a algunas de las demandas de la crisis social, primero, y al impacto económico de la pandemia, después, hicieron que en 2020 el gasto público escalara al 27,2% del PIB, casi cuatro puntos más que en 2019. Y para 2021, el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) proyecta que el indicador superará el 30%, aunque al sumar la extensión del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) que se anunció esta semana, el gasto público podría ubicarse en un 32% del PIB.
Y aunque en general lo que explica este mayor peso del Estado en la economía son las ayudas transitorias entregadas, que según lo planteado por el Gobierno podrían comenzar a retirarse en 2022, entre los economistas hay consenso en torno a que el tamaño del Estado hacia 2030 será mayor comparado con el promedio hasta 2018 (21% del PIB), ya sea porque el grado de desarrollo que presenta el país —a medio camino entre las economías desarrolladas y las emergentes, según grafica el presidente de la Comisión Nacional de Productividad (CNP), Raphael Bergoeing— impulsará nuevos requerimientos sociales, por ejemplo, de bienes públicos; o porque en la naciente Constitución se incorporarán nuevos derechos o beneficios sociales ligados a vivienda, salud, educación o pensiones, entre otros.
'La discusión de los temas relevantes de la nueva Constitución aún no comienza y por eso no se puede ser muy categórico respecto de nada, pero creo que el sesgo hacia un Estado más grande va a deducirse de la nueva Constitución y de manera bastante inequívoca. Es una de las pocas cosas que uno puede decir con alguna certeza hoy, tanto por las motivaciones o las causas que llevaron a convocar la redacción de una nueva Constitución, como por la composición de la Convención Constituyente', asegura Alejandro Fernández, socio de la consultora Gemines.
Y aunque la economista sénior de LyD, Macarena García, concuerda en que probablemente el peso del Estado será mayor producto de las responsabilidades que se le adicionarán en la nueva Carta Magna, pone una primera consideración que debería estar sobre la mesa durante el debate, que es que los ingresos no han seguido la tendencia del gasto público y continúan estando en torno al 21% del PIB, lo que supone un problema —plantea—, porque el 'gasto permanente no puede ser lo que uno quiera que sea, sino que hay que poder financiarlo con ingresos permanentes'.
'Discutir los derechos sin discutir los recursos, creo que es muy voluntarista. Y si se discuten los recursos, entonces hay que pensar en que el financiamiento no tiene que abortar el crecimiento porque pensar que se pueden satisfacer los derechos sin el financiamiento es como hacerse trampa en el solitario. Es más bien una voluntad quimérica', añade Manuel Marfán, el exministro de Hacienda del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle y exvicepresidente del Banco Central.
Indicativo vs. imperativo
Respecto de cuál debiera ser el tratamiento de estos temas en la nueva Constitución, Raphael Bergoeing dice que en ese texto no se imagina nada que vaya a fijar un nivel de gasto o un determinado tamaño del Estado, sino que cree que allí debieran zanjarse, por ejemplo, asuntos como la descentralización, empoderando presupuestariamente a las regiones o a los ministerios sectoriales, lo que significaría quitarle poder a la Dirección de Presupuestos, pues, a su juicio, desde la década de los años 80 los distintos gobiernos han aplicado un enfoque en el que ha primado el ahorro, pese a las evidentes necesidades de la población.
'En Chile tenemos una política pública que es hija de la crisis de los años 80, en el sentido de que está súper sesgada a cuidar la plata. Y no digo con eso que la plata hay que botarla a la basura, pero alguna vez le escuché a un economista que no se vive permanentemente en crisis económica; las crisis son una excepción, son súper importantes y por eso hay que tener plata ahorrada para enfrentarlas', dice Bergoeing. Agrega que 'eso no puede ser una excusa para no hacer nada más porque el 90% del tiempo no se vive en una crisis, sino que en un contexto en que se tienen que generar las condiciones para que el mundo sea mejor'.
Para Macarena García, un riesgo es que al incorporar en la Constitución derechos sociales y de otra índole estos sean de carácter universal, pues demandarían una cantidad tal de recursos que el Estado difícilmente podría generar, lo que redundará en que finalmente se entregue beneficios a más personas, pero con una calidad incluso inferior a la actual. 'Vamos a terminar peor que de donde partimos', advierte y añade que los esfuerzos para cubrir esas necesidades podrían terminar impactando la estabilidad fiscal del país.
En este sentido, Alejandro Fernández plantea que la Constitución no puede 'transformarse en una camisa de fuerza que obligue a los gobiernos que vengan, independientemente de su posición ideológica, a hacer cosas que no necesariamente estiman apropiadas' y por esa razón el contenido de la Constitución en materia de derechos sociales debiese ser indicativo, dejando los elementos imperativos en las leyes ordinarias.
Presencia
A juicio de Manuel Marfán, uno de los temas que provocarán más discusión es la posibilidad de que el Estado pueda interferir más en los mercados, ya sea a nivel regulatorio —en materias laborales o respecto de la manera en que Chile se inserta en la economía internacional— o si se le otorgarán más facilidades para formar empresas públicas.
'Tengo la impresión de que hay una cierta añoranza de lo que era el Estado en la década de los años 50 o de los 60, con más proteccionismo e intervención. Y creo que eso sería un error porque estoy convencido de que los países que han logrado tener sociedades ‘más felices' —pongámoslo en esos términos—, con menos abusos y con menos de muchas de las cosas que finalmente motivaron el estallido social, le deben parte de su éxito a que nunca renunciaron a crecer', alerta Marfán.
Macarena García añade que a la par de incorporar derechos, la Constitución también debería incluir algún elemento que asegure algún principio de responsabilidad fiscal y también es importante vencer la resistencia para generar eficiencias que hay al interior del propio aparato estatal. 'Muchos ven en el tamaño del Estado un objetivo en sí mismo, no un medio para hacer políticas públicas adecuadas y eso hace que muchos recursos se queden dentro del Estado y no vayan a beneficiar a las personas que los necesitan', apunta la economista.
Bergoeing menciona la necesidad de un Estado que funcione mejor y para ello se requiere un buen sistema de evaluación de políticas públicas, que permita advertir los errores a tiempo y deje espacio para reenfocar iniciativas. 'El tipo de desafíos que vamos a enfrentar hacia adelante requieren de una aproximación distinta. Esto requiere de un Estado que tiene que rendir más cuentas, que tiene que evaluar más proyectos, pero que también tiene que asumir más riesgos, porque la calidad no siempre está garantizada ex ante', puntualiza.
La respuesta a algunas de las demandas de la crisis social, primero, y al impacto económico de la pandemia, después, hicieron que en 2020 el gasto público escalara al 27,2% del PIB, casi cuatro puntos más que en 2019. Y para 2021, el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) proyecta que el indicador superará el 30%, aunque al sumar la extensión del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) que se anunció esta semana, el gasto público podría ubicarse en un 32% del PIB.
Y aunque en general lo que explica este mayor peso del Estado en la economía son las ayudas transitorias entregadas, que según lo planteado por el Gobierno podrían comenzar a retirarse en 2022, entre los economistas hay consenso en torno a que el tamaño del Estado hacia 2030 será mayor comparado con el promedio hasta 2018 (21% del PIB), ya sea porque el grado de desarrollo que presenta el país —a medio camino entre las economías desarrolladas y las emergentes, según grafica el presidente de la Comisión Nacional de Productividad (CNP), Raphael Bergoeing— impulsará nuevos requerimientos sociales, por ejemplo, de bienes públicos; o porque en la naciente Constitución se incorporarán nuevos derechos o beneficios sociales ligados a vivienda, salud, educación o pensiones, entre otros.
'La discusión de los temas relevantes de la nueva Constitución aún no comienza y por eso no se puede ser muy categórico respecto de nada, pero creo que el sesgo hacia un Estado más grande va a deducirse de la nueva Constitución y de manera bastante inequívoca. Es una de las pocas cosas que uno puede decir con alguna certeza hoy, tanto por las motivaciones o las causas que llevaron a convocar la redacción de una nueva Constitución, como por la composición de la Convención Constituyente', asegura Alejandro Fernández, socio de la consultora Gemines.
Y aunque la economista sénior de LyD, Macarena García, concuerda en que probablemente el peso del Estado será mayor producto de las responsabilidades que se le adicionarán en la nueva Carta Magna, pone una primera consideración que debería estar sobre la mesa durante el debate, que es que los ingresos no han seguido la tendencia del gasto público y continúan estando en torno al 21% del PIB, lo que supone un problema —plantea—, porque el 'gasto permanente no puede ser lo que uno quiera que sea, sino que hay que poder financiarlo con ingresos permanentes'.
'Discutir los derechos sin discutir los recursos, creo que es muy voluntarista. Y si se discuten los recursos, entonces hay que pensar en que el financiamiento no tiene que abortar el crecimiento porque pensar que se pueden satisfacer los derechos sin el financiamiento es como hacerse trampa en el solitario. Es más bien una voluntad quimérica', añade Manuel Marfán, el exministro de Hacienda del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle y exvicepresidente del Banco Central.
Indicativo vs. imperativo
Respecto de cuál debiera ser el tratamiento de estos temas en la nueva Constitución, Raphael Bergoeing dice que en ese texto no se imagina nada que vaya a fijar un nivel de gasto o un determinado tamaño del Estado, sino que cree que allí debieran zanjarse, por ejemplo, asuntos como la descentralización, empoderando presupuestariamente a las regiones o a los ministerios sectoriales, lo que significaría quitarle poder a la Dirección de Presupuestos, pues, a su juicio, desde la década de los años 80 los distintos gobiernos han aplicado un enfoque en el que ha primado el ahorro, pese a las evidentes necesidades de la población.
'En Chile tenemos una política pública que es hija de la crisis de los años 80, en el sentido de que está súper sesgada a cuidar la plata. Y no digo con eso que la plata hay que botarla a la basura, pero alguna vez le escuché a un economista que no se vive permanentemente en crisis económica; las crisis son una excepción, son súper importantes y por eso hay que tener plata ahorrada para enfrentarlas', dice Bergoeing. Agrega que 'eso no puede ser una excusa para no hacer nada más porque el 90% del tiempo no se vive en una crisis, sino que en un contexto en que se tienen que generar las condiciones para que el mundo sea mejor'.
Para Macarena García, un riesgo es que al incorporar en la Constitución derechos sociales y de otra índole estos sean de carácter universal, pues demandarían una cantidad tal de recursos que el Estado difícilmente podría generar, lo que redundará en que finalmente se entregue beneficios a más personas, pero con una calidad incluso inferior a la actual. 'Vamos a terminar peor que de donde partimos', advierte y añade que los esfuerzos para cubrir esas necesidades podrían terminar impactando la estabilidad fiscal del país.
En este sentido, Alejandro Fernández plantea que la Constitución no puede 'transformarse en una camisa de fuerza que obligue a los gobiernos que vengan, independientemente de su posición ideológica, a hacer cosas que no necesariamente estiman apropiadas' y por esa razón el contenido de la Constitución en materia de derechos sociales debiese ser indicativo, dejando los elementos imperativos en las leyes ordinarias.
Presencia
A juicio de Manuel Marfán, uno de los temas que provocarán más discusión es la posibilidad de que el Estado pueda interferir más en los mercados, ya sea a nivel regulatorio —en materias laborales o respecto de la manera en que Chile se inserta en la economía internacional— o si se le otorgarán más facilidades para formar empresas públicas.
'Tengo la impresión de que hay una cierta añoranza de lo que era el Estado en la década de los años 50 o de los 60, con más proteccionismo e intervención. Y creo que eso sería un error porque estoy convencido de que los países que han logrado tener sociedades ‘más felices' —pongámoslo en esos términos—, con menos abusos y con menos de muchas de las cosas que finalmente motivaron el estallido social, le deben parte de su éxito a que nunca renunciaron a crecer', alerta Marfán.
Macarena García añade que a la par de incorporar derechos, la Constitución también debería incluir algún elemento que asegure algún principio de responsabilidad fiscal y también es importante vencer la resistencia para generar eficiencias que hay al interior del propio aparato estatal. 'Muchos ven en el tamaño del Estado un objetivo en sí mismo, no un medio para hacer políticas públicas adecuadas y eso hace que muchos recursos se queden dentro del Estado y no vayan a beneficiar a las personas que los necesitan', apunta la economista.
Bergoeing menciona la necesidad de un Estado que funcione mejor y para ello se requiere un buen sistema de evaluación de políticas públicas, que permita advertir los errores a tiempo y deje espacio para reenfocar iniciativas. 'El tipo de desafíos que vamos a enfrentar hacia adelante requieren de una aproximación distinta. Esto requiere de un Estado que tiene que rendir más cuentas, que tiene que evaluar más proyectos, pero que también tiene que asumir más riesgos, porque la calidad no siempre está garantizada ex ante', puntualiza.
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